[3편] 무임승차 제도, 복지인가 부담인가?

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‘공짜 지하철’에 숨은 비용

서울 지하철을 이용하다 보면, 무임승차 전용 개찰구를 쉽게 볼 수 있다. 대부분은 65세 이상 고령자다. 오랫동안 ‘노인 복지의 상징’으로 여겨졌던 무임승차 제도는, 이제 운영기관의 재정 적자를 야기하는 대표적인 요인으로 지목되고 있다.
이 제도가 과연 지금도 유지될 만큼 효과적인가, 아니면 시대가 바뀌었으니 조정이 필요한가? 오늘 우리는 이 오래된 정책을 실용의 눈으로 다시 들여다보려 한다.

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1. 무임승차 제도의 역사와 목적

무임승차는 1980년대 말, 고령자 복지정책의 일환으로 도입되었다. 당시엔 고령층이 지금보다 훨씬 적었고, 대중교통 접근성도 낮은 상황이었다.
그러나 2025년 현재, 수도권 지하철 전체 이용객 중 약 17%가 무임승차자다. 전체 수입의 약 10~15%가량을 차지할 만큼, 실질적인 손실 요인이 되고 있다.
무임승차 제도는 1984년, 고령자의 이동권 보장과 사회적 예우를 목적으로 처음 도입되었다. 당시만 해도 고령 인구 비율은 지금보다 훨씬 낮았고, 지하철 노선도 수도권 일부에 국한되어 있었다. 이 제도는 노인 복지의 상징이자, 사회적 존중의 표현으로 받아들여졌고, 장기적으로 고령자의 사회참여 확대와 정신적 안정에 긍정적인 기여를 해왔다. 제도 도입 초기에는 무임승차 대상자 수가 적었기에 지하철 운영기관의 재정에 큰 부담이 되지 않았다. 그러나 고령화가 급속히 진행된 2000년대 이후, 무임승차 인원이 급증하면서 상황은 달라졌다.
2025년 현재 수도권 지하철 전체 이용객의 약 17%가 무임승차자이며, 이로 인한 연간 손실은 약 4천억 원에 이른다.
무임승차 제도의 근본 목적은 단순한 ‘무료 이용’이 아니다. 이 제도는 노년층의 이동권을 보장하고, 사회로부터 소외되지 않도록 하기 위한 공공적 장치이다. 따라서 단순히 폐지 여부로 논의할 것이 아니라, 지금 시대에 맞는 현실적인 조정과 정부의 책임 분담이 요구되는 시점이다.

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2. 서울교통공사 적자의 큰 몫

서울교통공사는 누적 적자 약 18조 원, 연간 무임손실만 약 4천억 원에 이른다.
고령 인구의 증가로 이 수치는 매년 커지고 있다.
문제는 이 비용을 지방 공기업이 모두 떠안고 있다는 점이다.
‘복지’는 분명 필요하지만, 복지의 책임까지 기업이 지게 하는 구조는 온당치 않다. 공기업은 복지를 실현하는 수단이지, 복지의 재정 주체가 아니기 때문이다.

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3. 세계는 어떻게 운영하고 있는가?

• 일본: 무임승차 없음. 일부 지역은 50% 할인
• 독일: 일정 소득 이하 고령자 대상 할인, 국가 보조
• 영국: 지방정부가 비용 부담하고, 시간제한 운영 (오전 피크타임 제외)

우리나라처럼 전면 무상 제공 + 운영기관이 손실 전액 부담하는 구조는 매우 드물다. 이는 재정 지속가능성뿐 아니라 서비스 품질 저하로 이어질 수 있다.

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4. 정책 대안: 형평성과 지속가능성의 균형

무임제도를 아예 폐지하자는 것이 아니다. 다음과 같은 대안이 필요하다:

• 국고 보전 제도화: 국회 차원의 법 개정을 통해 무임손실의 일부를 국가가 보조
• 시간제 무임 운영: 출퇴근 시간대 무임 제외, 혼잡도 완화
• 선택형 복지 전환: 무임 대신 교통비 바우처 지급 방식도 고려
• 소득 연계 조건부 제공: 일정 소득 이상자는 자부담 유도

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복지의 본질은 지속가능성이다

복지는 약자를 배려하는 사회의 품격이다. 그러나 무리한 복지는 또 다른 약자를 만들 수 있다. 지금처럼 청년과 직장인이 교통요금 인상의 부담을 직접적으로 체감하는 가운데, 운영비 부족을 이유로 그 부담을 고스란히 이들에게 전가하는 방식은 결코 정의롭지 않다.복지란 필요한 사람에게 필요한 만큼, 사회 전체가 책임지고 균형 있게 나누는 구조여야 한다. 교통복지 역시 마찬가지다. 고령층의 이동권은 반드시 존중되어야 하며, 이는 성숙한 사회의 표지다. 하지만 그 권리를 지탱하는 비용이 특정 세대나 계층에 과도하게 집중된다면, 결국 사회 전체의 연대감은 약화되고, 미래세대는 그 무게를 이중으로 떠안게 될 것이다.
이제는 형평성과 지속가능성의 원칙 위에 교통복지를 재정립해야 한다. 고령층의 이동권은 보장하면서도, 세대 간 부담이 공정하게 분담되는 구조, 그리고 재정이 투명하게 운영되는 체계가 함께 마련되어야 한다. 그것이야말로 진정으로 지속 가능한 복지이고, 다음 세대를 위한 성숙한 책임의 표현이다.

 
 

 
다음은 [4편]지하철 정기권, 진짜 혜택인가? 이어집니다.

[4편] 지하철 정기권, 진짜 혜택인가?